A l'heure du terrorisme et des conflits assymétriques quelle définition de la sécurité collective la communauté internationale doit elle retenir ? Le contexte actuel remet en cause, et oblige par la même à un travail de redéfinition, le concept de sécurité collective tel qu'il a été conçu par la Charte de l'ONU. Ce concept, loin d'être inopérant, doit être complété et approffondis et non abandonné. Il est en effet d'une importance capitale pour un monde plus solidaire et donc plus stable.

Il faut que l’on passe d’une culture de réaction à une culture de prévention

Kofi Annan

Avec la sécurité collective, s’affrontent les diverses conceptions des relations internationales à propos de la guerre et de la paix, rendant ainsi sa définition et son effectivité problématiques . La sécurité collective est une émanation de l’internationalisme, entendu comme l’organisation de la communauté internationale en un système qui dépasse le simple équilibre des forces entre les Etats . A l’inverse de Saint Thomas D’Aquin qui définissait les critères d’une guerre juste, l’Ecole du droit naturel ne tenait quant à elle la guerre pour juste qu’en raison de l’inorganisation politique de la communauté internationale. La conclusion logique de cette démarche est qu’en organisant politiquement la société internationale on parvenait dans le même temps à délégitimer la guerre . Une des manifestations de cette doctrine au niveau européen est illustrée par certaines propositions du XIXème siècle faisant reposer la paix internationale d’une part, sur la création d’un pouvoir politique européen se substituant aux Etats-nations et d’autre part sur le respect, par le biais de l’arbitrage, de normes juridiques internationales. La guerre de Crimée va être à l’origine du premier projet de sécurité collective. Les sentences arbitrales vont en effet paraître comme insuffisantes sans menace de sanctions militaires en cas d’inapplication. Les initiateurs de ce projet seront Gustave Molinari, James Lorimer et Bluntschli. Pour eux, la sécurité collective se définit comme la paix assurée par des sanctions internationales décidées par un tribunal international ou un embryon de gouvernement mondial. Les deux premiers renforcent le projet d’arbitrage international en y ajoutant, comme garantie du respect des sentences, la création d’une police ou d’une armée internationale ; le troisième confie, quant à lui, le respect des décisions aux seules grandes puissances . Au début du XXème siècle s’est posée la question de savoir comment faire respecter la paix : par le droit seul ou aidé de la force ? La guerre de 1914 va apporter les réponses à cette question ; son déclenchement a discrédité, pour un temps, l’arbitrage comme seule solution de prévention des conflits. Dès 1915, en Hollande, l’organisation pour une paix durable militait pour l’abandon de l’équilibre des forces et son remplacement par une organisation internationale pouvant utiliser des sanctions tant diplomatiques que militaires à l’encontre de tout Etat agresseur. Cette proposition débouchera en 1919 sur la création de la Société des Nations (SDN). Le nouvel ordre mondial à la sortie de la guerre devait alors, pour la majorité des Etats, être fondé sur le concept de sécurité collective car celle-ci se présentait comme l’antidote du système de l’équilibre des puissances. L’avantage de ce dernier est la sécurité partagée car de part et d’autre de la ligne d’équilibre il règne une certaine sécurité ; cette sécurité n’est toutefois pas maximale. Au contraire dans un système de sécurité hégémonique, l’hegemon n’a rien à craindre des Etats plus faibles : sa sécurité est maximale, mais lui seul bénéficie d’une telle sécurité. Dès lors, la finalité d’un système de sécurité collective est d’atteindre la sécurité maximale partagée, en internationalisant la supériorité des forces. Le rassemblement des forces de tous les membres de la communauté internationale est ainsi mis au service de tous, sans menacer aucun des membres en particulier. Selon Inis Claude « la prépondérance collective a l’effet de décourager tout agresseur en puissance sans mettre une dangereuse concentration de forces à la disposition d’aucun Etat ou combinaison quelconque. Ainsi une rupture est envisagée dans le cercle vicieux selon lequel la sécurité d’un Etat est l’insécurité d’un autre » . Le corollaire de la sécurité collective est que la rupture de la paix en un endroit de la communauté internationale concerne automatiquement tous les Etats membres de celles-ci . Dans l’idéal théorique des fondateurs de la sécurité collective, l’ami est la victime quelle qu’elle soit et l’ennemi, l’agresseur. Pour un bon fonctionnement de la sécurité collective, la communauté internationale doit être multipolaire, marquée par l’interdépendance économique. Les armements et les conflits doivent, quant à eux, être conventionnels. Force est de constater qu’aujourd’hui la scène mondiale est loin de répondre à ces exigences. Ce sont les événements les plus graves, tels la guerre, qui suscitent des réflexions universitaires qui, relayées par l’opinion publique, déboucheront sur des négociations internationales visant à éradiquer par le droit de tels événements. Aujourd’hui, c’est le terrorisme qui engendre une telle démarche. Le rapport de l’ONU du 1er décembre 2004, « Un monde plus sûr : notre affaire à tous » (ci-après rapport Panyarachun) en est, à notre avis, une illustration parfaite . L’objectif de la sécurité collective est de préserver la paix au moyen de la prévention en se réservant en dernier ressort l’utilisation de la force pour y parvenir. Le rapport Panyarachun constate qu’aujourd’hui les vulnérabilités se sont accrues et qu’assurer la sécurité collective demande que soit pris en compte un éventail de menaces beaucoup plus large qu’auparavant où seules les menaces militaires étaient retenues. La réponse à l’ensemble de ces menaces nécessite une sécurité collective effective et non seulement incantatoire. Pour atteindre cette effectivité, il est nécessaire que la sécurité soit liée à la question du développement. Le rapport contient en outre deux idées force pour assurer la sécurité collective : il réaffirme, d’une part le rôle central de l’Etat et d’autre part, la nécessité absolue de consacrer des ressources à la consolidation de la paix. L’analyse, qui sert de trame au rapport Panyarachun, lie l’ensemble des menaces que ce dernier recense. Ceci constitue une avancée spectaculaire dans la définition de la sécurité collective qui nécessite à l’heure actuelle un élargissement. Si cette analyse est plus que pertinente, les solutions proposées, qui proviennent des courants de pensée libéraux, utopistes et internationalistes des relations internationales, surestiment l’efficacité des textes juridiques internationaux quant à l’appréhension et la résolution des menaces présentes à la paix. Cet idéal peut et doit servir de toile de fond mais il est indispensable de les compléter par des analyses plus « réalistes » des relations internationales. La résolution des menaces passe par une prise de conscience des Etats de leur intérêt à lutter contre les ferments de ces fléaux. Or, cette prise de conscience nécessite une démonstration des avantages notamment économiques que chaque Etat trouverait à aider tout Etat faisant face à une de ces menaces. Force est de reconnaître que le phénomène terroriste, bien malgré lui, contribue à faire avancer dans cette voie les grands Etats bien plus que n’a réussi à le faire jusqu’alors l’opinion publique. Ainsi, malgré la présence de membres de l’administration Bush parmi les Hautes autorités, le rapport Panyarachun propose une conception enrichie de la sécurité collective (I) dont l’efficacité n’est pas certaine en raison du caractère par trop internationaliste de ses propositions (II).

I - UN ELARGISSEMENT NECESSAIRE DU CONCEPT DE SECURITE COLLECTIVE

S’inscrivant dans la droite ligne des études de sécurité post-guerre froide et illustrant le mot de Foch, « le feu tue, les idées périmées aussi », le rapport Panyarachun adopte une définition de la sécurité collective renouvelée (B) et une typologie des menaces à la paix et à la sécurité internationale élargie (A).

A - UNE TYPOLOGIE DES MENACES ELARGIE

Le rapport montre, à juste titre, que ce qui importe pour un système de sécurité collective, c’est la définition du terme menace . C’est bien parce que cette dernière relève de la perception de ce qui adviendrait à l’Etat, et par extension à la communauté internationale, si elle était ignorée, que sa définition varie d’un Etat, ou d’une organisation à l’autre. Or, de la définition du concept de menace dépend celle du système de sécurité collective. Dans une acception classique, la menace suppose une intention hostile, identifiable dans son auteur, ses mobiles, ses objectifs, son objet, son intensité et son destinataire. Cette définition, par trop militaire, ne rend pas suffisamment compte des risques qui pèsent sur la paix, la sécurité et la stabilité mondiale. Elle n’explique pas, par exemple, les conflits de faible intensité où la violence s’explique moins par des considérations politiques que comme une conséquence du sous-développement . A l’heure actuelle, les menaces militaires pour la sécurité internationale sont remplacées par des menaces non-militaires résultant des conditions politiques (terrorisme), économiques (crime organisé), sociales ou environnementales, qui mettent en cause le fonctionnement et la survie de certains Etats . Ce nouveau contexte, tout comme l’ancien, est source de violences et de conflits. Pour répondre à ces insuffisances, le rapport Panyarachun propose une définition large de ce qui constitue une menace à la sécurité internationale. Serait ainsi une menace « tout événement ou phénomène meurtrier ou qui compromet la survie et sape les fondements de l’Etat en tant qu’élément de base du système international » . Une telle définition est conforme à la doctrine étudiant les phénomènes sécuritaires. Reprenant les catégories établies par cette doctrine, le rapport pose six types de menaces : économiques et sociales (pauvreté et maladie) ; guerres (inter- et intra-étatiques) ; prolifération des armes de destruction massives ; crime organisé ; terrorisme . En établissant une telle liste de menaces, ce rapport lie la sécurité internationale à la sécurité sociétale et humaine. Est ainsi projeté au niveau international le concept de violence structurel développé par Johan Galtung, pour qui la violence ne réside pas seulement dans l’usage de la force mais également dans les inégalités de développement. Dès lors, l’Etat, sur lequel nous reviendrons, constitue, de part son autoritarisme ou sa faiblesse, une source de menaces pour sa population. Le rapport Panyarachun démontre avec force qu’aujourd’hui les menaces sont sans frontière et liées. Une des idées centrales de ce document est qu’une menace pour un Etat constitue une menace pour tous les Etats . Une illustration de cette importante idée nous a récemment été donnée par l’épidémie de SRAS puisqu’à cette occasion les pays riches ont pu s’apercevoir que leur sécurité sanitaire dépendait de l’aptitude des pays pauvres à contenir des maladies nouvelles. Le rapport démontre ensuite les liens existants, et parfois oubliés, entre les différentes menaces rappelant ainsi que la lutte contre l’une d’elles permet d’éviter la réalisation d’une autre. Ainsi, en luttant contre les divers trafics, qui minent le plus souvent les Etats faibles, on lutte également contre le financement du terrorisme, priorité des Etats-Unis. En s’attaquant aux menaces socioéconomiques on participe à la prévention de guerres civiles toujours déstabilisatrices pour les Etats voisins, voire pour certains secteurs économiques. Une telle extension de la définition des menaces pour la paix et la sécurité internationale a déjà été utilisée par le Conseil de sécurité en 2000 lorsqu’il a déclaré que le Sida représentait une telle menace. Ce rappel, dans le rapport Panyarachun, nous semble être une bonne illustration du fait que la qualification de menace à la paix dépend avant tout de la volonté des Etats et notamment des membres permanents du Conseil de sécurité. La période actuelle semble ainsi propice à un élargissement de la définition des menaces à la sécurité mondiale. Le phénomène terroriste ayant touché la première puissance mondiale cette dernière semble aujourd’hui prête, pour l’éradiquer, à lutter contre tous les ferments de ce fléau. La sécurité collective a pour objet d’organiser les conditions de la stabilité mondiale, mais, avec l’élargissement de la typologie des menaces contenu dans le rapport Panyarachun, cet objectif ne pourra être atteint qu’après une redéfinition de ce concept.

B - UN RENOUVELLEMENT DE LA DEFINITION DE LA SECURITE COLLECTIVE

La mondialisation, en ce qu’elle développe l’interdépendance des Etats, notamment par le biais des NTIC, accroît leur vulnérabilité. Ceci, associé au développement des nouvelles menaces, induit des risques inédits pour la sécurité qui n’a d’autre choix que de s’adapter à ce nouveau contexte pour y répondre. La sécurité collective, dans l’esprit de la Charte des Nations Unies, consiste en la garantie que ses membres renoncent à recourir à la menace ou à l’emploi de la force. L’article 55 de la Charte dispose que l’ONU doit œuvrer « à l’accroissement des niveaux de vie, au développement dans l’ordre économique et social, au respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales » dans le but d’assurer la paix. Dès les origines, une conception extensive de la sécurité existait donc. Pourtant, l’interprétation qui en a été faite depuis lors a réduit la sécurité collective à sa facette de garantie contre les conflits armés. Aujourd’hui, cette acception de la sécurité collective n’est plus pertinente face à la prolifération des menaces contre la paix internationale. On peut ainsi trouver en doctrine une extension de la définition de cette notion. Dans son manuel de relations internationales, Jean-Jacques Roche l’a définie « comme le mécanisme juridique par lequel la sécurité globale de la collectivité internationale dépend de la sécurité de chacune des nations qui la compose ; tous les Etats ont le droit à une égale sécurité et il incombe à la communauté des Etats de la garantir » . Dans cette définition, il n’est pas question de menace militaire en particulier, l’auteur parlant de sécurité globale. L’extension de la notion de sécurité collective permet d’englober l’ensemble des menaces, aussi bien présentes que futures. Ce qui importe dans ce processus de redéfinition de la sécurité collective est d’englober la double dimension de la sécurité. D’abord, sa dimension psychologique où la sécurité est pensée en termes de perception, c'est-à-dire qu’elle suppose qu’il soit répondu aux menaces que redoutent les uns et les autres. Mais également sa dimension systémique, comprise comme l’ensemble des procédés et des instruments visant à établir un état de relations stables, paisibles, ordonnées et prévisibles . La sécurité peut donc être définie comme l’absence de menace militaire et non militaire qui puisse remettre en question les valeurs centrales que veut promouvoir ou préserver une personne ou une communauté et qui contienne un risque d’utilisation de la force . La fin de la guerre froide laissait espérer que l’ONU pourrait désormais jouer le rôle qui est le sien en matière de sécurité collective. Le début des années 90 fut porteur d’espoir. C’est à cette période que l’ONU est intervenue dans des crises majeures, en Irak d’abord et en Somalie ensuite. Mais la réalité de l’incapacité de l’ONU à assurer la sécurité collective va rapidement paraître patente lors des crises bosniaque et rwandaise. Outre son incapacité foncière à répondre aux menaces armées, l’ONU va être confrontée à une extension des menaces à la paix rendant par là même la notion de sécurité collective, telle qu’issue de la seconde Guerre mondiale, caduque. Aujourd’hui, comme l’ont montré les attentats du 11 septembre 2001, la population civile est une cible prioritaire, pas seulement comme victime des violences armées mais aussi comme victime de la faiblesse de certains Etats. Dès lors, toute réflexion sur la sécurité doit désormais lier sécurité individuelle, sécurité de l’Etat et sécurité internationale. Or, sans que cela soit mentionné à un quelconque moment, il nous semble que l’entreprise de refondation de la sécurité collective à laquelle s’emploie le rapport Panyarachun est motivée par l’internationalisation du terrorisme islamique. Tout se passe comme si les menaces à la paix pointées dans ce rapport devenaient d’un coup majeures. Force est cependant de constater que le caractère déstabilisateur des menaces, notamment socioéconomiques, ne date pas du 11 septembre 2001. Mais les discussions sur la redéfinition de la sécurité collective à l’ONU nous semblent aujourd’hui possibles, car les Etats-Unis ont été victimes du terrorisme sur leur sol. Cette situation inédite, pour eux, les a obligés d’une part à repenser la sécurité et d’autre part à cesser de faire blocage à une prise en compte de l’ensemble des facteurs constitutifs de la violence. Comme le montre parfaitement le rapport, l’interdépendance des Etats, la forme terroriste actuelle qui peut frapper partout avec peu de moyens, la criminalité organisée qui favorise le délitement d’Etat, les conséquences économiques des maladies, rendent vulnérables tous les Etats qu’ils soient puissants ou faibles . La conclusion logique de cette situation tirée par le rapport est de promouvoir la coopération interétatique en démontrant qu’aujourd’hui aucun Etat ne peut se prémunir et lutter seul contre une menace . Un des principaux enseignements du rapport, de manière paradoxale en ces temps de rejet de l’Etat, est de donner à ce dernier le rôle central en matière de prévention et de sécurité collective. Après avoir rappelé que l’Etat restait l’unité de base de la scène internationale, le rapport réaffirme la centralité de l’Etat à trois niveaux. D’abord, l’Etat reste à l’heure actuelle le principal garant de la sécurité de ses citoyens. Or, certains n’y sont pas aptes, attirant sur leur territoire les terroristes qui font de l’environnement local une base de recrutement. Assurer la sécurité collective n’est pas ici intervenir militairement, il s’agit de renforcer les Etats les plus faibles pour assurer la sécurité de leurs citoyens et du même coup participer à la sécurité internationale. Ensuite, la sécurité collective nécessite l’engagement des Etats pris individuellement. Enfin, la force des institutions internationales en tant que productrices de sécurité collective dépend de la volonté politique des Etats membres. A l’heure où les spécialistes des relations internationales annoncent la fin de l’Etat en raison de son incapacité à s’adapter à la mondialisation, le rapport Panyarachun apporte en matière de sécurité un brillant démenti à ces thèses procédant à une sorte de « réétatisation » des relations internationales. Après avoir posé l’Etat comme acteur central de la sécurité collective, le rapport Panyarachun prend position sur ce que doit être la sécurité collective. Pour lui, elle doit être globale, c’est-à-dire qu’elle doit embrasser tous les éléments de menaces et s’attaquer à toutes les causes de l’insécurité. L’apport essentiel de ce rapport est de lier la sécurité collective au développement . Nous pensons, qu’outre le renforcement des structures étatiques, cette approche permet, en luttant contre la pauvreté, d’éradiquer nombre de menaces. Encore faut-il s’entendre sur la définition des termes développement et pauvreté. Le développement doit en effet être compris comme un processus complexe permettant une amélioration du bien être de la population, et en particulier de celui des couches les moins favorisées. Ce qui importe dans l’analyse du processus de développement, c’est de prendre en compte les conditions réelles d’existence des populations . Cette exigence conduit à adopter une définition plus qualitative, c'est-à-dire recentrée sur l’homme, notamment en ce qui concerne les effets de la croissance sur sa condition. Le développement doit par conséquent être compris comme le processus d’expansion des libertés réelles dont jouissent les individus. Pour cela, il exige la suppression des principaux facteurs qui s’opposent aux libertés tels que la pauvreté, la tyrannie, la répression ou les conditions sociales précaires . La pauvreté quant à elle ne doit pas être réduite à une définition purement financière. Suivant les acceptions retenues par les organisations internationales, être pauvre, « c'est être dépourvu des moyens les plus élémentaires et cela implique des facteurs non monétaires, tels que l'absence d'accès à l'éducation, à la santé, aux ressources naturelles, à l'emploi, à la terre et au crédit, à la participation politique, aux services et aux infrastructures » . Comprise ainsi la sécurité collective permet une réelle stabilité mondiale, ce qui est son but originaire. Malgré ses analyses pertinentes, nous regrettons que le rapport Panyarachun n’ait pas pris position en proposant une définition de la sécurité collective, mais en parlant simplement de stratégie de moyens. A notre avis, et le rapport l’aborde en filigrane, la sécurité collective, dont l’ONU doit être une animatrice, consiste d’abord en un respect de la sécurité humaine en ce que cette dernière contribue à la sécurité internationale. Respecter la sécurité humaine, c’est-à-dire les libertés fondamentales de l’individu, est un vecteur de pacification à l’intérieur des pays et par extension du monde. La sécurité collective doit être comprise comme l’intervention de tous les Etats au profit d’un Etat ou d’une population en situation d’insécurité quelle que soit la cause de cette insécurité. Cette définition repose sur un principe fondateur, ou qui devrait l’être, de la communauté internationale : la solidarité internationale. Pour atteindre cette nouvelle sécurité collective, le rapport Panyarachun propose des solutions pertinentes mais leur caractère par trop internationaliste en diminue, à notre avis, l’efficacité réelle.

II - DES SOLUTIONS INTERESSANTES MAIS PAR TROP INTERNATIONALISTES

Le rapport Panyarachun tente d’apporter des réponses à la problématique fondamentale de l’organisation de la communauté internationale, c'est-à-dire comment amener l’ensemble des acteurs opérant sur la scène internationale à régir de concert les problèmes mondiaux. Plus simplement, il essaie de fournir une réponse à la question essentielle de la possibilité, pour les hommes, de vivre ensemble et en paix. Un des enseignements de l’histoire est, que pour être stabilisée, la paix doit être organisée. Le professeur Serge Sur a admirablement synthétisé cette exigence dans la formule : « la paix comme valeur, la sécurité comme système » . Se voulant opératoire, le rapport Panyarachun propose des solutions à chacun des problèmes abordés (A). Mais, si nombre de ses propositions sont pertinentes, elles pêchent pourtant souvent par excès d’optimisme quant à l’efficacité de la régulation internationale (B).

A - UNE REFORME NECESSAIRE DE L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE LA SECURITE COLLECTIVE

Dans l’esprit de la charte, l’ONU a pour rôle principal de maintenir, rétablir et consolider la paix. La dernière décennie a montré que l’ONU éprouvait davantage de difficultés à prévenir les conflits intra-étatiques que les conflits internationaux. Le défi que doit relever la sécurité collective est donc celui de la prévention. Le rapport Panyarachun axe sa problématique sécuritaire sur la prévention de tous les conflits. Pour y parvenir, il réaffirme l’intérêt de la diplomatie préventive dont le but est de diminuer les tensions et d’enrayer l’escalade de violence afin de diminuer les coûts humains et économiques des crises. Cette forme de diplomatie, qui se caractérise par l’envoi de missi dominici, n’aboutit cependant que dans 25% des cas . C’est bien dans cette optique de renforcement de la prévention que doit être compris le lien qu’établit le rapport entre développement et sécurité collective . En liant sécurité collective et développement, les hautes personnalités rédactrices de ce rapport privilégient une stratégie à long terme, en parfait accord avec les objectifs du Millénaire, contre la guerre, le terrorisme et le crime organisé. Ce lien permet en effet tout à la fois de lutter contre la pauvreté et tout ce qui menace la sécurité humaine et de renforcer l’Etat. La prise en compte de l’ensemble des facteurs de crises qu’engendre cette stratégie devrait ainsi contribuer à éviter la déstabilisation d’un Etat et donc parfois d’une région. Une telle situation se retrouve en Afrique où de nombreux conflits trouvent leur cause dans le contexte socio-économique dramatique du pays. Malheureusement, au lieu d’être circonscrit à un Etat, les conflits s’exportent dans les pays voisins. C’est bien pour répondre à ce type de conflits en chaîne que le rapport innove dans la vision de la sécurité collective. Afin que le système de l’ONU soit efficace, le rapport Panyarachun préconise une amélioration, voire un accroissement du rôle de certaines de ses agences. C’est notamment le cas du Conseil économique et sociale et de la Commission des droits de l’homme. Le premier de ces deux organes doit être démarginalisé . Pour ce faire, il doit acquérir le caractère d’une véritable instance de coopération pour le développement. Cela permettrait qu’un organe unique et représentatif s’occupe de l’ensemble de la problématique du développement mettant ainsi fin à la pluralité actuelle, génératrice de concurrence néfaste dans la lutte contre la pauvreté. Pour parvenir à accomplir sa mission, cet organe rénové se doit de prendre en compte les aspects économiques et sociaux des menaces participant ainsi à la sécurité collective. Le second doit se recrédibiliser afin d’apporter au Conseil de sécurité, dans une optique sécuritaire, les analyses du haut commissaire aux droits de l’homme nécessaires à ses prises de décisions . Dans sa volonté préventive, le rapport insiste sur la nécessité de règles agissant sur les causes et les facteurs aggravant les conflits. Ce faisant, il remarque également que les divers mécanismes existants, pour peu qu’ils soient correctement utilisés, sont bien adaptés pour assurer la sécurité collective. Pour le rapport, les mécanismes de règlement pacifique des conflits, de contrôle des armements, de désarmement et la Cour pénale internationale sont, chacun à leur stade de développement d’une crise, des instruments pertinents du système de sécurité mondiale . Est par là soulignée une des idées force de ce rapport qui est que la sécurité collective passe avant tout par la conclusion de textes juridiques internationaux. Le fil conducteur des solutions préconisées est en effet la coopération entre Etats, entre organisations internationales, et entre Etats et organisations internationales ainsi qu’avec la société civile. Si ce rapport, comme nous venons de le voir, adopte une position assez internationaliste, il ne tombe pas dans le travers des tenants radicaux de ce courant qui se refusent à l’utilisation de la force. Bien au contraire le rapport Panyarachun affirme, à juste titre, que la sécurité collective a besoin, pour être effective, d’être complétée si nécessaire par l’usage de la force. Un éventuel usage de la force y est défini comme essentiel « pour prévenir et écarter les menaces à la paix et réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix ». Définition qui se veut suffisamment large, et là est l’intérêt, pour permettre au Conseil de sécurité d’user de la force même dans des crises qui ne sont pas à proprement parlé des conflits militaires classiques. Revenant à une sorte de conception de la guerre juste de Saint Thomas d’Aquin et de Saint Augustin, les Hautes personnalités ont voulu que l’usage de la force soit subordonné au respect de cinq critères de légitimité . Pour utiliser la force, il faut ainsi que :

1) la menace soit suffisamment grave pour justifier à tel usage ;

2) le motif soit légitime, c’est-à-dire que l’objectif principal de l’action soit de stopper ou d’éviter la menace ;

3) cela soit le dernier recours, les autres actions (diplomatie…) ayant échoué ou étant vouées à l’échec ;

4) les moyens utilisés restent proportionnels à la menace ;

5) soient mises en balance les conséquences positives et négatives.

Suite aux attaques terroristes du 11 septembre 2001, les Etats-Unis ont théorisé la légitime défense préventive. Les critères qu’énoncent le rapport, et cela constitue une innovation dans un système de sécurité collective, adoptent cette position en rendant possible une action militaire préventive dès lors qu’il existe des preuves suffisantes et objectives de la menace et que l’usage de la force soit la seule mesure raisonnable . Position intéressante puisque est ainsi pris le parti de ne pas attendre la réalisation de la menace pour agir mais d’éviter sa réalisation. Nous estimons que la sécurité collective est dès lors réellement assurée puisque la communauté internationale ne se contente pas de réagir, elle agit. Toutefois, comme le souligne le rapport, il est toujours difficile d’obtenir un consensus sur ce genre d’opération. Il nous semble que les cinq critères édictés devraient permettre une unanimité plus rapide sur ces opérations militaires qui sont nécessaires pour crédibiliser le système de sécurité collective. Comme le montre le déploiement préventif de casques bleus en Macédoine, une décision rapide d’envoi de forces armées peut empêcher une escalade de la violence. Pour atteindre cet objectif, le rapport souligne, avec raison après les échecs de l’ex-Yougoslavie, que les forces armées ont besoin, dès le début de la mission, d’un mandat clair et de moyens pour que leur mission ne soit pas compromise. La difficulté que relève le rapport Panyarachun, est que cet édifice militaire de la sécurité collective dépend encore aujourd’hui du bon vouloir des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Comme palliatif, le rapport propose trois situations dans lesquelles l’usage de la force à des fins de sécurité collective doit être exonérée de l’accord du Conseil de sécurité. Ces trois hypothèses nous paraissent très intéressantes dans une logique réellement opératoire de la sécurité collective puisque l’usage de la force pourrait être justifié :

1) en cas de « légitime défense » préventive ;

2) lorsqu’un Etat est une menace pour d’autres Etats ou populations sans que le Conseil de sécurité soit unanime ;

3) en cas de menace intérieure contre les populations notamment.

Finalement, le rapport va très loin dans les possibilités d’intervention en dehors du cadre de l’ONU. Si l’intérêt de telles ingérences est démontré, des risques d’abus ou de traitements différenciés selon les intérêts en présence risque d’amoindrir le soutien à de telles opérations. En effet, pour maintenir la paix, le rapport estime que l’ONU doit collaborer encore plus étroitement avec les organes régionaux . Or, élargir les cas « légaux » d’usage de la force comporte le risque que certains de ces organes ne substituent au Conseil de sécurité marginalisant ainsi l’ONU. Si l’UE, dans sa politique de défense et de sécurité commune, s’est dès l’origine subordonnée à l’ONU pour l’autoriser à mener ses opérations, en ira-t-il de même pour l’OTAN si ces trois hypothèses sont institutionnalisées en l’état, sans encadrement supplémentaire ? Là est toute la difficulté de la sécurité collective. Elle doit permettre un usage de la force rapide et opératoire sans pour autant autoriser que cet usage ne soit décidé que lorsque les intérêts des Etats puissants sont en jeu. Cette difficulté pour assurer véritablement la sécurité collective est également démontrée par le désintérêt du Conseil de sécurité pour un pays en crise après le départ des forces armés ou plus largement dès la fin des hostilités. C’est pourtant à ce moment là que le vrai effort de prévention pour assurer la sécurité collective doit s’effectuer. Comme le montre le rapport Panyarachun, pour éviter un nouveau conflit, il est nécessaire de reconstruire le pays en ramenant la confiance entre les différentes communautés, en assurant notamment la sécurité des populations civiles et la réinsertion des anciens belligérants . Pour parvenir à pacifier et reconstruire un Etat en ruine, il est nécessaire que soient planifiées à l’avance les opérations de maintien de la paix. Elles doivent en effet prévoir la démobilisation des combattants et l’organisation en temps opportun d’élections . La reconstruction doit se fixer pour tâche de restaurer les institutions publiques, la légalité et la sécurité civile ; la communauté internationale doit aider l’Etat à se donner les moyens d’exercer sa souveraineté ce qui constitue le meilleur facteur de prévention. Cette phase de reconstruction nécessite d’importants moyens qui font aujourd’hui défaut. Pour y pallier, le rapport préconise la création d’un organe en charge de la reconstruction : la commission de consolidation de la paix . Elle aurait pour mission de coordonner l’action des différents acteurs intervenant dans la reconstruction et aiderait à prévenir la déliquescence des Etats. Traiter la consolidation de la paix est un axe prioritaire pour restreindre tout risque de retour de conflit. Si l’idée paraît séduisante et pertinente, nous craignons qu’un nouvel organe manque de moyens pour accomplir sa mission en raison notamment du côté non médiatique de la reconstruction ; d’une part la mobilisation publique, souvent nécessaire, qui conduit aux interventions armées, risque de faire défaut à ces opérations primordiales et d’autre part les Etats ne trouveront certainement que peu d’intérêts à relever un pays. Les propositions nombreuses du rapport Panyarachun ont pour objectif que la sécurité collective soit :

1) efficace, par un partenariat entre tous les acteurs et la mise à disposition des Etats de moyens pour exercer leur souveraineté ;

2) efficiente, par la collaboration, et non la rivalité, entre toutes les institutions internationales ;

3) équitable, c’est-à-dire que la sécurité soit la même pour tous, que la célérité d’intervention pour les attentats du 11 septembre à côté de la passivité pour la situation rwandaise ne se reproduisent plus.

Ces propositions sont riches d’enseignements et dignes d’intérêt mais nous pensons que certaines de ces solutions, principalement les plus primordiales, risquent d’être confrontées dans leur réalisation aux oppositions des acteurs principaux de ces réformes et de la paix internationale, à savoir les Etats.

B - L’ETAT, FACTEUR DE BLOCAGE D’UNE REFORME DE LA SECURITE COLLECTIVE

Le point faible des démonstrations du rapport Panyarachun est que l’ensemble des solutions proposées demande que les Etats soient animés d’un esprit de solidarité et internationaliste. Régir l’ordre international par des textes juridiques contraignants est encore aujourd’hui quelque peu utopique, comme le montre l’existence d’une multitude de conventions sur le contrôle des armements dont le respect dépend du bon vouloir des Etats. L’esprit qui anime ce rapport se heurte aux théories réalistes des relations internationales toujours très présentes qui mettent l’accent sur la priorité pour les Etats de poursuivre des objectifs de puissance, rendant illusoire l’encadrement juridique de la scène internationale. Il faut bien constater que la force des institutions internationales dépend des Etats membres et que pour être efficace la sécurité collective nécessite l’engagement de ces derniers. Or, aujourd’hui, loin s’en faut, ces conditions ne sont pas remplies, comme le montre la réduction des ressources accordées au département des affaires politiques du secrétariat général de l’ONU, qui apporte le plus beau démenti à tous ceux qui rêvent d’une ONU forte. En outre, si certains Etats contournent le système onusien de sécurité collective c’est bien parce qu’ils ont une certaine défiance envers lui. Ceci est illustré par le débat sur la non ingérence. Le rapport Panyarachun estime que ce principe ne doit pas empêcher la lutte contre les génocides en liant cette intervention à l’ « obligation de protection » qu’aurait chaque Etat lorsqu’une population est victime d’une catastrophe évitable. Aussi louable soit-elle, cette proposition se heurte à la réalité du monde qui est toujours régit selon les intérêts des Etats, et en particulier ceux des plus puissants. En toute hypothèse, ce droit d’ingérence serait à géométrie variable, c'est-à-dire que les interventions ne répondraient pas à une logique humaine mais à une logique d’intérêts ou d’apitoiement . Il ne ferait de plus qu’affaiblir le principe de souveraineté des seuls Etats les plus faibles. En outre, comme le montre la deuxième guerre d’Irak , le Conseil de sécurité étant l’arbitre de l’usage de la force, ceci rend impossible un tel usage contre un des membres permanents . Il est dès lors peu probable que l’ONU intervienne par exemple un jour au Tibet pour mettre fin à l’épuration ethnique à laquelle se livre les Chinois. Ce rôle de décideur de l’opportunité de l’usage de la force cristallise depuis longtemps les critiques contre cet organe de l’ONU. Deux critiques principales lui sont adressées. La première, qui se dédouble, tient à ses réactions. Celles-ci sont souvent tardives, comme le soulignait le rapport Brahimi du 21 août 2001, et rarement contraignantes. Tout se passe comme si, pressé par l’opinion publique, le Conseil de sécurité adoptait des mesures alors que les membres permanents considéraient que la situation n’est pas suffisamment grave pour être soutenue ou, plus précisément qu’une décision contraignante irait à l’encontre de leurs intérêts. La situation du Proche Orient ou du Soudan illustre parfaitement ce défaut de mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité. Ne pas donner suite à des mesures qui se veulent des réponses à une menace à la paix décrédibilise l’ONU en tant qu’acteur de la sécurité collective. La seconde critique adressée au Conseil de sécurité, est celle de sa représentativité. La Charte signée à la sortie de la seconde guerre mondiale se voulait efficace en octroyant aux Etats les plus puissants un droit de veto à charge pour eux, en contrepartie, d’agir pour le bien commun. Loin d’être le cas, les résolutions du Conseil de sécurité sont majoritairement le reflet des intérêts et des rapports de force entre les cinq grands . Le sort de la force de déploiement préventif des Nations Unies dans l’ex-République yougoslave de Macédoine (FORDEPRENU) est à cet égard très instructif. Afin d’éviter un embrasement de la Macédoine, la mission de la FORPRONU a été étendue à ce territoire, sur le fondement de la résolution 795 du 11 décembre 1992, transformée en FORDEPRENU par la résolution 983 du 31 mars 1995. Cette force des Nations Unies est restée en place jusqu’au 25 février 1999, date à laquelle son renouvellement a été empêché, au risque d’un embrassement du pays, par un veto chinois motivé par la volonté de punir la Macédoine d’avoir établi des relations diplomatiques avec Taïwan . Pour beaucoup, dont le rapport Panyarachun, il est temps que le Conseil de sécurité soit représentatif du monde actuel . Plusieurs questions se posent toutefois. La première est celle de savoir quel nouvel Etat peut prétendre à un siège de membre permanent ? Tout choix fera l’objet de contestations de la part des Etats non retenus. La deuxième question est celle du droit de veto. Les nouveaux membres doivent-ils être dotés d’un tel droit ? Rien n’est moins sûr. L’accroissement du nombre de droits de veto ne ferait qu’accentuer l’inertie du Conseil de sécurité. Le rapport Panyarachun ne s’y est pas trompé, ses propositions de réformes du conseil de sécurité posent le principe d’un élargissement sans droit de veto supplémentaire, mais comment justifier cette inégalité face aux nouveaux entrants ? S’il est urgent de réformer la composition du Conseil de sécurité, nous pensons, une fois encore, que certains membres permanents feront obstacle à cette réforme afin de protéger leurs intérêts. L’actualité récente sino-japonaise nous fournit un parfait exemple de ces difficultés, les chinois ayant clairement signifié leur refus de voir le Japon accéder au statut de membre permanent . Que faire alors face à ce blocage des réformes nécessaires de la sécurité collective au XXIème siècle par les grandes puissances ? La réforme moins « médiatique » proposée par le rapport Panyarachun mérite l’intérêt : il propose en effet une limitation du droit de veto des membres permanents aux situations qui relèvent de leurs intérêts vitaux et son interdiction en cas de génocide. Définir les intérêts vitaux d’un pays est certes difficile mais la définition d’un génocide ne fait pas difficulté. Par conséquent, une telle proposition pourrait dans un premier temps servir de palliatif en attendant une réforme plus vaste du système des Nations-Unies. En attendant une hypothétique réforme, le système de sécurité collective est pour l’heure fragilisé par les Etats qui le privent des moyens essentiels pour assurer sa mission. Si le problème des contributions financières est bien connu, le rapport Panyarachun souligne avec raison le manque de forces armées mises à la disposition de l’ONU. Cette lacune en hommes est aussi bien quantitative que qualitative. Voilà l’illustration parfaite de la volonté des Etats de limiter le rôle des Nations-Unies en tant que garante de la paix internationale. La mise en place de la force de réaction rapide de l’Union européenne est un début encourageant de réponse à cette déficience de l’ONU.

L’institutionnalisation des solutions contenues dans le rapport Panyarachun revêt un caractère urgent. Dans notre monde instable, le renouveau du concept de sécurité collective est primordial pour que soit pris en compte l’ensemble des facteurs d’insécurité et éviter par là même que l’environnement incertain dans lequel vit une majorité de la population mondiale ne soit récupéré et instrumentalisé par des extrémistes de tout bord afin d’alimenter leurs guerres inter-civilisationnelles. La sécurité collective suppose aujourd’hui, plus encore qu’hier, d’une part, la solidarité entre tous les Etats et la reconnaissance de leur droit égal à la sécurité et d’autre part, qu’il y ait une réaction collective contre toutes les menaces . Pour y parvenir, l’ensemble des Etats doit s’entendre sur un socle de valeurs communes – dignité, justice…- qu’il s’engage à défendre. Or, c’est là que réside l’une des difficultés majeures d’une définition commune de la sécurité collective. Nous assistons en effet aujourd’hui à une remise en cause de certaines valeurs, que l’on croyait pourtant universelles, au seul motif qu’elles seraient occidentales . Là encore, nous est montré à quel point la sécurité collective dépend avant tout de l’ardeur des dirigeants du monde entier et en premier lieu de la superpuissance américaine. Les Etats-Unis se comportent de plus en plus comme s’ils étaient les seuls à pouvoir garantir la sécurité mondiale poussant à l’extrême le concept réaliste de sécurité hégémonique. Pour les tenants de ce courant, celle-ci permet un accroissement de l’ordre grâce à la concentration des pouvoirs entre les mains d’une puissance . Nous assistons bien aujourd’hui à une volonté américaine qu’une telle concentration se produise à son profit et non à celui de l’ONU. Or, il semble important de faire comprendre aux Etats récalcitrants qu’il va de leur intérêt que la sécurité collective relève de l’ONU. Le drame que constitue le terrorisme a permis des avancées importantes dans le domaine de la sécurité collective puisque, par exemple, les Etats-Unis adoptent aujourd’hui une stratégie globale de lutte contre ce phénomène dans laquelle l’éradication de la pauvreté tient une place de choix. C’est bien dans cet axe que le rapport Panyarachun entend instaurer une sécurité collective efficace afin que l’on ne puisse plus lire un tel titre : « l’ONU : grandes espérances, maigres résultats » . Ce rapport, même s’il ne l’aborde pas directement, pose la question de la place de l’ONU dans le nouvel ordre mondial, né de la mondialisation et véhiculant les valeurs occidentales . Pour tenir sa place, c’est-à-dire celle de l’organisatrice de la paix internationale, il est nécessaire qu’elle fasse l’unanimité. Nous pensons que nombre de propositions du rapport Panyarachun pourrait contribuer à ce que l’ONU retrouve cette place centrale, celle de « gendarme du monde » dans le sens non galvaudé du terme. La mission du gendarme est en effet à la fois préventive et, quand cela est nécessaire, coercitive. La centralité de l’ONU est indispensable afin que, comme l’affirmait en 1991 l’ancien président Américain George Bush, nous vivions dans un monde où « les Nations Unies, libérées de l’impasse de la guerre froide, seront en mesure de réaliser la vision historique de leurs fondateurs. Un monde dans lequel la liberté et les droits de l’Homme sont respectés par toutes les nations ».